Europa: La relazione di Valentini sull'accordo di associazione

Eccellenze,
Colleghi Consiglieri,
a seguito dell'emissione del Mandato in capo alla Commissione Europea del 16 dicembre 2014, volto a negoziare uno o più Accordi di Associazione con Andorra, Monaco e San Marino, è mio desiderio evidenziare in questo ambito le principali fasi preparatorie fin qui svolte, i più rilevanti temi che saranno oggetto della trattativa e le prossime tappe, interne ed esterne, che intendiamo intraprendere.
I rapporti istituzionali di San Marino con l’Unione europea sono oramai di lunga data; non intendo soffermarmi ora sui passaggi intercorsi fin dai primi anni '90 che hanno portato, tra l'altro, alla conclusione dell'Accordo di Cooperazione e di Unione Doganale e successivamente alla Convenzione Monetaria, che è stata rinegoziata nel corso del 2012 ed entrata in vigore il 1° settembre dello stesso anno, nonché dell'Accordo sulla Direttiva relativa alla tassazione dei redditi da risparmio, concluso nel 2004 e attualmente in corso di rinegoziazione, ma passerei a illustrare le principali tappe preparatorie che hanno preceduto il conferimento del mandato da parte del Consiglio dell'Ue, menzionando i più rilevanti atti dell'Unione al riguardo.
Vorrei innanzitutto ricordare la presa d'atto del Consiglio dell'Ue, in data 21 giugno 2011, sotto l’egida della presidenza ungherese, di un Rapporto redatto dal Gruppo EFTA concernente l’integrazione di San Marino, Andorra e Monaco. Accanto alla necessità di una base giuridica di riferimento uguale per tutti e tre gli Stati, che sia capace tuttavia di considerare le singole specificità nazionali e tenerne conto nella fase di negoziato, in quel documento per la prima volta l’Unione europea si impegna a rinforzare le relazioni con i tre Stati secondo una tempistica piuttosto precisa, dando incarico agli appositi Servizi della Commissione di fornire raccomandazioni sull’integrazione dei tre Stati nel mercato interno entro il giugno 2012, nel contesto, se del caso, di un nuovo quadro istituzionale.
Grazie a un intenso lavoro a livello politico, diplomatico e tecnico, intercorso negli ultimi due anni tra San Marino e i Servizi della Commissione e del Servizio Europeo di Azione Esterna che ha consentito alle Autorità europee di raccogliere informazioni sul Paese e di valutarne la capacità amministrativa per assolvere agli impegni derivanti dall'adozione del pertinente acquis, anche e soprattutto alla luce delle risposte fornite all'apposito Questionario redatto dai competenti Servizi della Ue, il Consiglio dell'Unione europea, nel dicembre del 2013, ha indicato nella negoziazione di uno o più accordi di Associazione l'opzione più praticabile al fine di rafforzare le relazioni dell'Ue con Andorra, Monaco e San Marino.
Ritengo doveroso sottolineare in questo contesto come sia stata una leva efficace, per raggiungere lo storico risultato per la Repubblica di San Marino che in questa Aula stiamo oggi discutendo, l’aver condotto unitamente con i rappresentanti di Andorra e Monaco le varie tappe della fase preparatoria fin qui svolta. I numerosi incontri che ci hanno visti protagonisti hanno sempre mostrato una comunanza di intenti che ha certamente favorito le decisioni della Commissione.
Vorrei anche evidenziare l'opportuna azione diplomatica svolta nei confronti delle Autorità competenti di alcuni dei 28 Paesi membri dell'Unione, sia attraverso incontri ufficiali nelle rispettive Capitali come la visita a La Valletta (Malta) del giugno scorso, sia con specifici incontri bilaterali, molti dei quali svolti in occasione dei lavori dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite o del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, allo scopo di presentare la posizione e le esigenze di San Marino relativamente alle future trattative con la Commissione europea. Durante gli incontri ho voluto richiamare l'attenzione dei colleghi di Paesi dell'Unione europea sull'importanza del negoziato per la Repubblica di San Marino che si propone di migliorare l'integrazione dei piccoli Stati e di fornire le basi per lo sviluppo e la prosperità dei loro sistemi economici, e ho ottenuto l'appoggio politico e istituzionale nonché varie proposte di collaborazione, anche tecnica, da parte dei rappresentanti dei partner europei.
Facendo seguito ai numerosi contatti formali ed informali, la Commissione ha raccomandato, nel marzo del 2014, l'apertura della negoziazione con Andorra, Monaco e San Marino, affinché questi Paesi possano partecipare al mercato unico attraverso la definizione di uno o più Accordi di Associazione con la Ue.
Per affrontare le successive fasi negoziali, la Delibera del Congresso di Stato del 29 aprile 2014 ha istituito un apposito Gruppo Tecnico, composto da funzionari di tutti i Dipartimenti della Pubblica Amministrazione, incaricato di compiere un lavoro di analisi e comparazione della normativa sammarinese rispetto al pertinente acquis dell’Ue relativo alle quattro libertà fondamentali del mercato interno e di approfondire anche altri eventuali aspetti più specifici. Il Gruppo Tecnico, coordinato dalla Direzione Affari Europei e coadiuvato da un consulente esperto in Diritto dell'Unione Europea appositamente incaricato, ha effettuato il corposo lavoro di analisi comparativa e ha elaborato vari documenti di sintesi, che potranno costituire la base del lavoro negoziale. Ha altresì designato quale Capo Negoziatore per le future trattative con i competenti Servizi comunitari, il Capo della Missione Permanente della Repubblica di San Marino presso l’Unione Europea.
Nel settembre scorso, il Capo Missione della Repubblica di San Marino presso l'Unione è intervenuto in una riunione in seno al Gruppo EFTA del Consiglio dell'Unione Europea per illustrare il lavoro finora intrapreso dal Paese nel percorso di integrazione europea e per esprimere l'esigenza che il nuovo Accordo possa costituire la base più appropriata per la promozione degli interessi delle parti coinvolte e la definizione di un quadro giuridico capace di assicurare lo sviluppo durevole delle relazioni. A testimonianza della volontà della Repubblica di avvicinarsi sempre più all'Unione Europea, ha infine precisato, nell'ambito del dialogo politico e nel campo della politica estera, il livello complessivamente positivo di cooperazione con l’Ue, a cui San Marino non manca di fornire supporto in seno alle differenti istanze internazionali.
In quella sede, ha altresì ricordato gli sforzi intrapresi da San Marino per l'adozione degli standard internazionali in materia di trasparenza finanziaria, menzionando gli accordi sulle doppie imposizioni e gli impegni in sede OCSE sullo scambio automatico di informazioni ai fini fiscali. In questo ambito, la Repubblica di San Marino già da diversi anni è parte attiva del processo internazionale volto alla piena trasparenza e alla cooperazione fiscale tra Paesi. A conferma del processo irreversibile intrapreso, la Repubblica ha sottoscritto, in data 29 ottobre 2014, nell'ambito del Global Forum dell'OCSE tenutosi a Berlino, l'impegno a scambiare in automatico informazioni a fini fiscali già dal 2017, figurando tra i Paesi che per primi adotteranno a livello internazionale tale intensa forma di cooperazione.
Infine, anche allo scopo di ottemperare agli impegni previsti dall'Ordine del Giorno del 24 gennaio 2014, conclusivo del dibattito relativo alle opzioni per la partecipazione dei tre microstati al mercato interno dell’Unione Europea, voglio ricordare che, in data 16 luglio 2014, è stato organizzato un seminario di formazione sull’Unione Europea e sugli Accordi di Associazione, condotto insieme al consulente giuridico del Governo, cui hanno partecipato i membri del Gruppo Tecnico, i funzionari della Pubblica Amministrazione incaricati dai rispettivi Dirigenti, nonché i rappresentanti delle categorie economiche e sociali della Repubblica di San Marino e tutti i soggetti coinvolti nel Tavolo per lo Sviluppo.
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Venendo ora al mandato ufficiale per la negoziazione di uno o più Accordi di Associazione tra l'Unione Europea e San Marino, Andorra e Monaco, tenuto conto delle conclusioni del Consiglio adottate il 16 dicembre 2014, il Governo ritiene che il nuovo Accordo tra San Marino e l'Unione Europea debba consentire l'integrazione progressiva del Paese nel Mercato interno e la valorizzazione del legame particolare che da sempre caratterizza le sue relazioni con l’Europa, nel rispetto delle sue peculiarità, alla luce anche della Dichiarazione n. 3 all'articolo 8 del Trattato sull'Unione Europea, che ribadisce la necessità che l'Unione terrà conto della situazione particolare dei Paesi di piccole dimensioni territoriali che intrattengono con l'Unione specifiche relazioni di prossimità.
I futuri negoziati dovranno consentire di trovare il più proficuo punto di equilibrio tra gli interessi delle parti coinvolte, adattando le specifiche necessità dell'Ue e di San Marino, grazie ad un Accordo che sia di estrema duttilità, e che assicuri uno sviluppo durevole delle relazioni tra le parti. Facendo seguito al lavoro di riflessione opportunamente condotto al proprio interno, agli sforzi di adeguamento e di investimento già riconosciuti dall'Unione nelle Conclusioni del Consiglio del 20 dicembre 2012, il Governo di San Marino intende precisare quanto segue:
Quadro istituzionale
San Marino ritiene indispensabile che siano esplorate tutte le possibili soluzioni per identificare un quadro istituzionale che, da un lato, garantisca l'efficiente estensione del diritto del mercato interno alle parti dell'Accordo, l'applicazione omogenea dell'acquis, il costante recepimento delle pertinenti disposizioni di diritto dell’Unione e che, dall’altro, contenga clausole di adeguamento, di sviluppo e di evoluzione dell'Accordo tenuto conto delle caratteristiche dello Stato sammarinese.
Le funzioni di controllo e di sorveglianza, tese a verificare la corretta applicazione dell'Accordo e la certezza del diritto, dovranno essere conciliabili con l’esercizio della sovranità di San Marino. Eventuali specifici Protocolli disciplineranno le problematiche che ciascuna Parte contraente individuerà come rilevanti per un equo bilanciamento degli interessi. Un Comitato congiunto, dotato di ampie e opportune funzioni, dovrà assicurare la buona gestione dell'Accordo e dovrà avviare a soluzione le eventuali controversie tra le parti. In tale prospettiva, le autorità di San Marino sono disponibili a considerare l’attribuzione di talune funzioni giurisdizionali alla Corte di Giustizia, cosa che del resto già è prevista nella Convenzione Monetaria.
Per ovviare a scenari già riscontrati in passato, sulla scorta di quanto è già accaduto in occasione dell'entrata in vigore dell'Accordo di Cooperazione e Unione doganale, nonché per soddisfare le sempre crescenti esigenze interne di maggiore integrazione, San Marino auspica l’esplorazione di tutte le possibili soluzioni affinché l’Accordo possa entrare in vigore ed esprimere i suoi primi effetti in tempi rapidi, evitando o limitando possibili e gravose procedure nazionali di ratifica, e trovando tutte le possibili soluzioni alternative per ovviare alle conseguenze negative di una eventuale competenza mista dell'Accordo stesso.
Di seguito sono riportati alcuni nodi all'interno delle quattro libertà fondamentali che dovranno essere affrontati e definiti nel futuro negoziato:
Libera circolazione delle merci: San Marino partecipa all'Unione doganale e la considera ancora uno strumento di indubbio progresso economico. Ritiene dunque opportuno mantenere il quadro normativo contenuto nell'Accordo del 1991, integrandolo ove necessario affinché il territorio di San Marino sia completamente integrato nello spazio di libera circolazione delle merci. In tale prospettiva, la Repubblica di San Marino valuterà la possibilità di esercitare, come già previsto dall'Accordo del 1991, il proprio diritto di espletare le formalità di sdoganamento e/o l'ottenimento dell'autodeterminazione doganale. Le modalità di realizzazione della gestione sammarinese delle dogane potranno essere meglio precisate, se del caso, nel corso dei futuri negoziati, approfondendo tutte le possibili soluzioni al riguardo. Allo stesso tempo, il negoziato consentirà di comprendere, tenuto conto degli opportuni indirizzi politici, le implicazioni dell'eventuale adozione futura di un regime Iva, che potrebbe avere notevoli ricadute sulla riduzione di ostacoli alla competitività del Paese in relazione anche alla libera circolazione delle merci, in linea con le pertinenti disposizioni della Ue in materia.
Libera circolazione delle persone:In quella sede, ha altresì ricordato gli sforzi intrapresi da San Marino per l'adozione degli standard internazionali in materia di trasparenza finanziaria, menzionando gli accordi sulle doppie imposizioni e gli impegni in sede OCSE sullo scambio automatico di informazioni ai fini fiscali. In questo ambito, la Repubblica di San Marino già da diversi anni è parte attiva del processo internazionale volto alla piena trasparenza e alla cooperazione fiscale tra Paesi. A conferma del processo irreversibile intrapreso, la Repubblica ha sottoscritto, in data 29 ottobre 2014, nell'ambito del Global Forum dell'OCSE tenutosi a Berlino, l'impegno a scambiare in automatico informazioni a fini fiscali già dal 2017, figurando tra i Paesi che per primi adotteranno a livello internazionale tale intensa forma di cooperazione.
Infine, anche allo scopo di ottemperare agli impegni previsti dall'Ordine del Giorno del 24 gennaio 2014, conclusivo del dibattito relativo alle opzioni per la partecipazione dei tre microstati al mercato interno dell’Unione Europea, voglio ricordare che, in data 16 luglio 2014, è stato organizzato un seminario di formazione sull’Unione Europea e sugli Accordi di Associazione, condotto insieme al consulente giuridico del Governo, cui hanno partecipato i membri del Gruppo Tecnico, i funzionari della Pubblica Amministrazione incaricati dai rispettivi Dirigenti, nonché i rappresentanti delle categorie economiche e sociali della Repubblica di San Marino e tutti i soggetti coinvolti nel Tavolo per lo Sviluppo.
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Venendo ora al mandato ufficiale per la negoziazione di uno o più Accordi di Associazione tra l'Unione Europea e San Marino, Andorra e Monaco, tenuto conto delle conclusioni del Consiglio adottate il 16 dicembre 2014, il Governo ritiene che il nuovo Accordo tra San Marino e l'Unione Europea debba consentire l'integrazione progressiva del Paese nel Mercato interno e la valorizzazione del legame particolare che da sempre caratterizza le sue relazioni con l’Europa, nel rispetto delle sue peculiarità, alla luce anche della Dichiarazione n. 3 all'articolo 8 del Trattato sull'Unione Europea, che ribadisce la necessità che l'Unione terrà conto della situazione particolare dei Paesi di piccole dimensioni territoriali che intrattengono con l'Unione specifiche relazioni di prossimità.
I futuri negoziati dovranno consentire di trovare il più proficuo punto di equilibrio tra gli interessi delle parti coinvolte, adattando le specifiche necessità dell'Ue e di San Marino, grazie ad un Accordo che sia di estrema duttilità, e che assicuri uno sviluppo durevole delle relazioni tra le parti. Facendo seguito al lavoro di riflessione opportunamente condotto al proprio interno, agli sforzi di adeguamento e di investimento già riconosciuti dall'Unione nelle Conclusioni del Consiglio del 20 dicembre 2012, il Governo di San Marino intende precisare quanto segue:
Quadro istituzionale
San Marino ritiene indispensabile che siano esplorate tutte le possibili soluzioni per identificare un quadro istituzionale che, da un lato, garantisca l'efficiente estensione del diritto del mercato interno alle parti dell'Accordo, l'applicazione omogenea dell'acquis, il costante recepimento delle pertinenti disposizioni di diritto dell’Unione e che, dall’altro, contenga clausole di adeguamento, di sviluppo e di evoluzione fermo restando che la Repubblica di San Marino intende allinearsi ai principi fondamentali in materia, nel corso della trattativa si dovrà identificare il sistema più opportuno volto a mitigare gli effetti di una completa libertà di circolazione dei lavoratori all'interno di un piccolo Stato come San Marino, tenuto conto del fatto che la forza lavoro non sammarinese occupa già una fetta rilevante del mercato domestico quantificabile al 46% del totale. Per uno Stato dalle ridotte dimensioni territoriali come San Marino, la regolamentazione del flusso di lavoratori è necessaria al fine di preservare l’identità e la sicurezza nazionale, di salvaguardare la coesione sociale, di mantenere l'ordine pubblico.
Tali richieste saranno documentate sulla base di indicatori obiettivi che riflettano la realtà sammarinese.

Inoltre San Marino ritiene indispensabile invocare, sulla base di dati e criteri oggettivi opportunamente presentati, particolari eccezioni e/o misure di salvaguardia per quanto riguarda l'acquisto di beni immobili per i non sammarinesi e per i non residenti.
La libertà di stabilimento (e prestazione di servizi): il dispositivo normativo interno presenta elementi di non uniformità con il diritto dell’Unione in materia di circolazione dei lavoratori e delle persone. Nella volontà di giungere alla maggiore conformità possibile con l'acquis, è preferibile configurare un’apertura graduale del mercato domestico, che miri alla completa liberalizzazione sulla base dei più opportuni tempi di adeguamento e di attuazione delle norme per ogni settore coinvolto, tra cui anche le professioni liberali.
Libera circolazione dei capitali e dei servizi: attualmente gli intermediari finanziari sammarinesi non dispongono di un quadro normativo che consenta loro l'accesso al mercato unico dei capitali e dei servizi. Fermo restando gli sforzi condotti da San Marino per conformarsi all'acquis dell'Unione in materia, tenuto conto anche degli obblighi contenuti nella Convenzione Monetaria e della contestuale convergenza verso i principi internazionali di piena cooperazione e trasparenza, l'Accordo di Associazione consentirà di realizzare il pieno accesso del sistema al mercato europeo, al fine di fornire agli operatori bancari e finanziari della Repubblica di San Marino i benefici derivanti dalla partecipazione ad un mercato ben più ampio. Il futuro negoziato consentirà dunque di procedere in un tempo ragionevolmente breve alla soluzione dei problemi che ostacolano le opportunità di crescita dell'intero sistema.

Politiche orizzontali

Per fruire dei vantaggi derivanti dalla migliore integrazione nel mercato interno, sarà necessario esplorare le potenzialità derivanti dalla cooperazione nei settori dei trasporti, del commercio elettronico, della politica regionale, della cultura, del turismo e della tutela ambientale, nonché in altri ambiti (come i rifiuti, le armi, la materia sanitaria e i prodotti biologici) in cui pesano le attuali difficoltà derivanti dalla condizione di terzietà di San Marino rispetto all’Unione, laddove inoltre l'autonoma iniziativa interna di ricezione e adeguamento delle pertinenti disposizioni europee non è sufficiente per risolverle. Per questi settori dovrebbe essere verificata la possibilità che l'Accordo di Associazione contenga clausole evolutive, di tipo flessibile, che permettano l'integrazione degli Stati che lo desiderino di allineare progressivamente il diritto nazionale al corrispondente acquis dell'Unione, senza dover necessariamente procedere alla revisione dell'Accordo di Associazione. Accordi bilaterali

Gli accordi bilaterali esistenti tra San Marino e l'Unione Europea rappresentano a tutt'oggi una base giuridica essenziale per il Paese, anche se occorre considerare che i differenti tavoli di negoziazione in cui il Paese si trova nella sua relazione con la Ue sono strettamente correlati.

Gli Accordi vigenti, alcuni dei quali in fase di rinegoziazione, apportano indubbi benefici per San Marino, ma potrebbero anche determinare alcune difficoltà nella effettiva gestione e applicazione se non verranno debitamente rapportati al futuro Accordo di Associazione.
Le iniziative di armonizzazione finora intraprese anche grazie ai suddetti Accordi, nonché il costante adeguamento/aggiornamento che impegna il Paese e le sue competenti istituzioni, soprattutto nell'ambito bancario e finanziario, non hanno ancora trovato un equo bilanciamento, come ad esempio il corrispettivo accesso al mercato e un riconoscimento di equivalenza in alcuni settori rilevanti per l’economia di San Marino.

Per quanto riguarda invece gli accordi bilaterali fra San Marino e alcuni Stati membri, in particolare quelli con l’Italia, essi dovranno essere riconsiderati allo scopo di armonizzare i contenuti con il futuro Accordo di Associazione con l'Unione Europea. Dovranno quindi essere abrogate le parti regolamentate dall’Accordo di Associazione e salvaguardati quegli aspetti che invece – non previsti dall'Accordo – dovranno trovare nuova e più completa definizione.


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Prossime attività

A partire dal mese di febbraio, al fine di chiarire e precisare gli indirizzi politici sopra esposti, il Governo ritiene di dover presentare alle categorie economiche e sociali del Paese, riunite nel Tavolo di Sviluppo, le prospettive dell'Accordo di Associazione e le più rilevanti implicazioni derivanti dai futuri negoziati con l’Ue. Gli stessi risultati saranno poi diffusi alla cittadinanza sammarinese attraverso apposite modalità di comunicazione.
Preso atto che l’avvio del negoziato comporterà un approfondimento continuo della posizione negoziale, fornendo dati e pertinenti argomentazioni, sarà dunque opportuno, considerando il prezioso lavoro finora svolto, potenziare il Gruppo Tecnico, orientando, tra le altre cose, la sua azione all'analisi dei temi non emersi in modo esplicito durante il lavoro preliminare sulle quattro libertà fondamentali e alla valutazione di impatto delle intese bilaterali esistenti in ciascun settore specifico, unitamente alle indicazioni delle parti di tali intese che vanno opportunamente mantenute e di quelle che si vogliono superare in tutto o solo in parte.

Pertanto, al fine di poter fin da subito reperire quelle indispensabili risorse umane necessarie, sia nelle fasi della trattativa, che della successiva messa in opera dei risultati della stessa, sarà indispensabile procedere all’emissione di appositi bandi, così come già indicato nella Delibera n. 12 del 29 aprile 2014.
emersi in modo esplicito durante il lavoro preliminare sulle quattro libertà fondamentali e alla valutazione di impatto delle intese bilaterali esistenti in ciascun settore specifico, unitamente alle indicazioni delle parti di tali intese che vanno opportunamente mantenute e di quelle che si vogliono superare in tutto o solo in parte.
Pertanto, al fine di poter fin da subito reperire quelle indispensabili risorse umane necessarie, sia nelle fasi della trattativa, che della successiva messa in opera dei risultati della stessa, sarà indispensabile procedere all’emissione di appositi bandi, così come già indicato nella Delibera n. 12 del 29 aprile 2014.
nostro Paese che ogni apporto potrà essere utile per sostenere e condurre al meglio questo percorso.